充分就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡并列为各国政府治理经济的四大
目标。改革开放以来，我国一直高度重视经济增长，只是在非凡时期侧重点才有
所转移：1993年以来，中国的宏观政策取向于“软着陆”时期的物价稳定、亚洲
金融危机以来的促进增长等不同阶段。在当前社会局面下，单纯地通过增长来带
动就业已不可能完全解决就业压力，宏观政策取向从促进增长转向就业优先是明
智之举，就业政策应成为我国优先的经济政策和社会政策，成为宏观政策的根本
取向。

一、经济增长与就业增长

我国的经济增长一直保持高速度。据统计，中国过去二十多年的国内生产总值年
平均增长率为9%左右.但在就业方面，1991年至2001年的10年间,年平均就业增长
率只有1.1%，每年增加就业752万人，无法满足每年新增劳动力的就业需要。过
去，我们为更多追求经济增长常做的一个注解是：必须保持经济的高速增长从而
增加就业机会。但现在，我们需要思考一下经济增长带动就业这种模式所付出的
代价。仅从财政角度看，据国家统计局测算，自1998年实行积极的财政政策以来，
其对经济增长的贡献是：1998年—2001年分别是1.5个百分点、2个百分点、1.7
个百分点、1.8个百分点，这4年它对经济增长的贡献合计为7.0个百分点，共解
决了400-500万人的就业问题，但财政也为此付出了很高的代价。4年中共发行国
债5100亿元，相当于每解决一个人的就业问题，财政就要背负约10—13万元的债
务。有专家猜测，假设就业对国债投资增长的弹性系数不变，并且靠国债促进经
济增长从而带动就业增长的话，“十五”期间，解决约1／5的新增就业岗位，也
就是1600万人左右,将需要16000-20800亿人民币。这将是中国财政根本不可能承
受的重负。

经济学家阿瑟－奥肯曾于1962年提出“奥肯法则”，即失业率与实际国民生产总
值增长率之间反向变动。失业率与实际国民生产总值缺口之间的比率是1：2.5，
即失业率每增加1%，则实际国民生产总值会减少2.5%左右；反过来说，假如要使
失业率降低1%，则国民生产总值就必须增长约2.5%。

那么，为什么我国的经济高增长没有带来就业的相应增长呢？首先，由计划经济
转轨为市场经济使大量隐性失业转为显性失业。计划经济时代的劳动力就业是一
种政府行为，企业新增劳动力并不是因为生产的需要，而是由政府分配的。尽管
这种分配制度造成了充分就业的表象，但它却加重了企业的负担，经济效益明显
降低。以提高经济效益为目标的企业体制改革，使这部分隐性就业显现出来。
第二，中国经济增长的过程是从劳动密集转向资本密集的过程，资本替代了劳动
力的增长，经济增长的就业弹性不大。第三，我国人口增长的高峰期已经来临，
未来新增及农村剩余劳动力的大量涌入将使得近期内城市仍将存在相当大的就业
压力。即使经济仍然保持着一个较高增长率，高失业的势头恐怕会有增无减。

既然就业不能完全依靠于经济增长，就必须提高经济增长的就业弹性。我们发现，
就业弹性较高的产：业产生了大量的工作岗位。第三产业中的服务行业是就业弹
性最高的行业。服务行业在GDP总量中所占比重虽然不大，但均属于劳动密集型产
业，就业比重较大。从劳动力需求的实际情况看，近5年我国新增就业的70%左右
是通过第三产业吸纳的，非凡是批发和零售贸易、餐饮业和社会服务业已经成为
下岗职工、农民工和“隐性就业”的主渠道。如批发和零售贸易、餐饮业2001年
产值占GDP的2.8%，但其提供了4700万个就业岗位，占全国就业存量的6.5%，新
增就，业的15%以上。

因此，经济增长能否带来就业的同步增长，关键取决于经济增长方式的选择。今
后随着我国工业现代化的逐步实现，由资本、技术密集型引起的就业岗位的减少
是不可避免的；我国正处于经济社会发展转型的非凡时期，由于计划经济体制下
隐性失业的显性化，在短期内集中释放，对就业增长的冲击很大，据有关专家估
计，就业增长因此会减少0.3个百分点，就业弹性损失0.04左右，但随着改革的
进一步深化，“制度性失业”对就业弹性的影响会逐步减弱。第三产业吸纳劳动
力就业的容量极大，我国第三产业还比较落后，其从业人员在整个就业人员中占
27.5%，产业产值在GDP中所占比重为33.6%，发达国家这两个数字分别为60-75%
和70-80%，因此我国第三产业蕴藏着巨大的发展潜力，同时也是扩大就业岗位的
最佳部门。

二、当前的就业压力与失业

1.当前的就业压力

伴随着经济快速增长，就业压力却不断加大，城镇登记失业率由2001年年底的
3.1%上升到目前的4.2%。国家统计局的测算表明，中国经济增长对就业增长的
拉动作用呈现下降态势。20世纪80年代，GDP每增长1个百分点,可增加240万个
就业岗位，而90年代以来，只能增加70万个。就业压力是当前乃至今后相当长
时间经济生活中的一个突出矛盾。制约就业容量扩大的因素比较复杂，需要认
真分析和长期关注。

国企改革。随着改革开放的深入，非公有制经济和外资企业飞速发展，市场竞
争越来越激烈，很多国有企业面临困境甚至被淘汰，职工下岗失业。据统计，
1998年至2003年3月，全国累计有国有企业下岗职工2750万人，且近几年下岗
职工再就业率呈下降趋势，1999年至2001年，分别为42%、36%和3096。由于在
旧体制下长期形成的福利和就业捆在一起，相当部分国企下岗职工观念上不适
应新的就业机制，还希望回到国企就业，但政府现在已经不可能再兴办大量的
国企，这方面的路不会太广阔。这是市场化改革必然造成的。

经济结构的升级。经过改革开放20多年来的建设，经济发展出现阶段性变化，
进入了结构升级的时期。一是由于农村剩余劳动力向城镇转移，对城镇人员
就业必然会产生挤出效应。二是随着资本有机构成的提高，高新技术产业的
发展，非凡是我国加入WTO后，以往依靠大量资源和人力投入发展经济的办法
被结构调整冲击。三是产业结构升级与劳动力素质提高不同步之间的矛盾：
第一产业的劳动力向第二产业转移，第二产业由于技术水平和资本密集程度
提高，吸纳就业相对减少。这种由于技术进步和产业升级引起的就业减少，
在经济学上被称为结构性失业，非凡表现在年龄偏大的普通劳动力身上。与
此同时，由于地区经济发展不平衡和产业结构原因，以及政策因素的影响，
经济欠发达的中西部地区及老工业基地、资源枯竭的矿区就业矛盾将非凡突出。

人口压力。这是一个更长期的因素。虽然计划生育减缓了人口增长，但由于中
国人口基数大，而且上世纪60至70年代生育高峰期出生的人正好到了就业和生
育的年龄。人口增长据猜测大约还要一代人的时间才能放缓，到本世纪中叶才
能停止。随之带来新增劳动力的就业问题。近5年中，全社会经济活动人口与
实际就业人口之间差距年均在1500万人左右。即使只计城镇人口，2002年年底
城镇登记失业率已达4%，约710万人。也就是说每年仅为城镇新增劳动力就需
要增加就业岗位700万个。再者是农村剩余劳动力的转移。农村3.6亿左右的就
业人口，占全国就业人口的50%。据估计，至少有1亿以上的农村富余劳动力需
要向非农产业和城镇转移，仅新增劳动力.每年也需要在非农产业新增1000万个
岗位。在人口的庞大压力下，就业压力在未来20至30年不会缓解。

摩擦性失业。在市场经济条件下，用人单位和劳动者双向选择。在选择过程中，
自然会发生劳动力的闲置，有人会暂时找不到合适的职位。另外，就业信息传
递的不完善也延长了寻找工作的时间。

国家的一些政策落实不到位。国家鼓励自谋职业、办企业、减免税费，提供政
府培训等，但很多优惠政策落实不到位。各部门收费多，小额贷款手续繁杂。
自谋出路的下岗职工现在感到很困难。下一步解决就业问题，政府要切实把好
政策落到实处，为百姓办实事。

加入世贸组织的影响，加入世贸组织从中长期看有利于企业增强竞争力，吸纳
就业。但竞争力弱的行业短期内会受到冲击，吸纳就业能力下降，比如农业等。
这需要我们调整结构，但要花费比较长的时间。

突发事件。非典对服务业的冲击是严重的。近5年来,七成新增劳动力被服务业
吸纳。目前服务业正快速恢复，但完全缓过来还需要一段时间。

2.失业问题

失业是指社会经济中劳动者处于无工作的状态，这些人有工作能力和愿意工作，
而没有工作或正在寻找工作，均称为失业者。失业不仅是人力资源的浪费，也
会使生产：设备闲置，并造成失业者收入下降，个人和家庭生活陷入困境，使
家庭关系和人际关系受到伤害，而且还会形成一系列严重后果：失业问题加剧
会危及社会稳定；政府税收减少，财政负担加重；人均纯收入减少、贫闲人口
增长、预防动机的储蓄增长均会使内需不振等等。失业是一种严重的经济和社
会问题。由于资本的逐利性要求和资本扩张总是从追求数量扩大向提高资本有
机构成方向发展的规律决定，往往是经济越发达，经济规模越大，它所造成的
失业问题也会越严重。从摩擦性失业、结构性失业、季节性失业、工资性失业、
差额性失业、周期性失业、隐蔽性失业等不同类型失业的原因来看，失业或就
业是由政府、社会、个人等多种因素决定的。政府负有制度性的责任，社会和
个人负有技术性的责任。政府不能强迫自愿失业者就业.也不能阻止追求利润
的企业裁员。只要不存在创业和就业的制度障碍，那么是否失业和能否就业，
就主要是个人的责任，更多的应该通过市場和个人努力解决。

然而，失业也有一定的积极作用，社会上保持一定的失业人口，对在业人员会
形成一种压力，失业风险的存在，对提高工作效率具有强大的推动作用，失业
是经济结构调整，保证高效率的一种机制。个人无业—就业—失业—再就业，
是市场经济条件下正常的就业模式。发达国家所谓的“充分就业”也是指存在
一定失业率的就业。美国的充分就业，意味着有4%或5%的劳动力是失业的；西
欧为3%或4%；北欧为2%或3%。即使在同一国家，不同时期的“充分就业率”也
不同。美国在20世纪50—60年代，以4%的失业率来定义充分就业；70年代上升
到5%；80年代增至6%或6.5%。失业率的国际警戒线是1：2%，一般认为,我国已
经接近于或超过这个比例。这在新中国历史上是前所未有的，必须引起高度警
惕。我国人口绝对量大，经济正处于体制转轨阶段，农业剩余劳动力越来越多，
国有企业存量改革要求加快进行，国际经济发展提出了越来越严重的挑战，使
得近几年来下岗、失业人员规模日益扩大，失业率不断攀升。因此，为了有效
缓解失业、扩大就业，除了政府的就业政策，还要从社会和个人的角度研究扩
大就业的措施。

3.对就业压力和失业的原因分析
失业是当今世界的普遍性难题。总的看来，大多数国家的失业问题主要是周期
性的，伴随着经济的低增长或负增长。我国的失业问题与这些国家有着明显的
不同，是在高速增长情况下失业率上升，有其特有的原因。

体制转轨释放出的就业压力。

在近10年中，以市场为导向的改革在劳动力市场上带来了两个重大转变，一是
分割的劳动力市场向统一的劳动力市场转变.城乡之间就业的隔离状态被打破，
农村劳动力不再局限于离土不离乡，开始流入城镇，寻找就业机会，这就使城
镇劳动力市场供求失衡状态不断加剧。二是刚性就业向柔性就业转变。以往职
工一次就业定终身和企业职工能进不能出的铁饭碗被打破，国企和城镇其他企
业中的富余人员被大量分流，加入失业和待业队伍。这两方面的转变使计划经
济体制下潜藏和累积的就业压力渐次释放出来，隐性失业变成为显性失业。应
该说劳动力市场的这种变化是积极的、也是必须的。问题的关键是要把失业率
控制在经济发展与社会稳定可以承受的程度之内。很显然，短期内，城镇下岗
职工的就业是重点和难点，随着国企改革的深入，旧体制遗留的问题逐渐消化，
体制转轨带来的压力会慢慢下降。从中长期看，新增劳动力就业和农村剩余劳
动力转移是最大的难点，缓解这一矛盾将是一个长期的艰苦过程。

信息化进程加快使就业的难度加大。

到2002年年底，我国人均GDP还不到1000美元，全部劳动力中约一半人尚滞留
在第一产业领域，城镇人口也只占总人口的39.1%，工业化尚未完成。按照传
统工业化的一般规律，工业化的中期应该是结构变动最剧烈、劳动力从第一产
业向第二、三产业转移最快的时期。然而，上世纪80年代中期以来，信息革命
的迅猛发展使知识经济成为世界经济发展的主导力量。科技含量和技术水平的
不断提高虽然有利于加快工业化的进程，但总体上并不利于扩大就业。

80年代初至1997年，第一产业从业人员呈逐年下降之势。同期，第二产业的增
加值在GDP中所占比重逐步上升，但从业人口却呈现稳中趋降之势,只有第三产
业从业人口和增加值同步上升。非凡值得注重的是：从1995年开始，我国制造
业的从业人口逐年下降，从9803万人下降到2001年的8083万人。显然，第二产
业，非凡是制造业从业人员的下降不仅与国有工业企业的改革力度加大有关，
也与近几年技术进步加速和信息技术广泛应用后劳动生产率提高，用工下降有
关。同时，随着市场供求关系的根本性变化，买方市场形成，竞争加剧，乡镇
企业的体制优势逐渐丧失，技术劣势凸显出来，增速放缓，用工下降也是重要
因素之一。从科技和经济发展的总体趋势来看，今后技术进步的步伐还会加快，
一般说来，第二产业扩大就业的增速和容量难以有大的提高。扩大就业容量的
主要途径在于发展第三产业。现阶段，第三产业的发展明显滞后于工业化的水
平，有很大的潜力可挖。

就业的结构性矛盾突出。

当前扩大就业的难点，除了总量矛盾，结构性矛盾也十分突出。第一，无技
能和低技能的劳动力严重过剩，中高技能的劳动力明显不足，据统计，在全
国7000万产业工人中，初级工占60%，中级工占35%，而高级工和高级治理人
员、高级工程技术人员则明显不足。大量失业和待业的人员中，主要是低技
能和无技能者。第二，东部地区、大城市和部分中心城市就业压力相对较小，
而广大中西部地区、中小城市的就业压力大。由于经济发展水平的限制，这
些地区和城市的劳动力在本地选择就业的机会较少，加上传统意识的局限和
家庭拖累等，又不愿意外出寻找就业机会，逐年积累，压力越来越大。
第三，传统产业和国有企业就业的容量逐年减少，下岗增多，而这些下岗职
工或者由于年龄偏大，或者由于知识和技能较低，转岗困难，难以在新兴产
业寻找就业岗位。据统计，1992年城镇公有部门就业的人数为14510万人,占
城镇就业人员的81.2%，非公有经济就业人员为3351万人，占18.8%，到2001
年，公有部门就业人员下降到8931万人，只占城镇就业人员的37.3%.非公有
部门就业人员上升到15009万人，占62.7%。然而，社会资本和银行资金大部
分为城镇公有部门占有和使用，非公经济融资难、贷款难、创业难的问题却
始终没能妥善解决，影响了非公经济吸收劳动力就业的能力。

三、扩大就业的途径

扩大就业需要从四个方面着眼，一是创造有利于扩大就业的宏观经济环境；
二是深化改革，健全和完善劳动力市场体系；三是制定有利于扩大就业的各
类政策，并切实贯彻落实；四是对失业者提供救助和必须的社会保障。具体
措施包括以下几点：

1.确定就业优先的发展战略

尽管我国人口的增速放缓，但2010年以前每年仍将以800万左右的规模增加，
因此，就业压力不仅是现实的，也是长期的。在本世纪头20年，扩大就业始
终将是宏观调控的首要任务。因此，在确定中国的长期发展战略时，必须把
扩大就业放在优先地位，作为优化人力资源配置，有效开发和利用人力资源
的重要内容，充分发挥人力资源充裕的比较优势，坚定不移地引导、鼓励劳
动密集型和劳动技术密集型产业发展，提高这类产品的出口竞争力。继续吸
引外商直接投资，提升出口加工业的规模、档次、竞争能力，增加就业容量。

2.保持经济持续较高速度增长

经济增长是扩大就业的基础。近几年，我国经济保持了较高的增长速度，但
实际增长速度仍然低于潜在的增长能力。到去年年底，居民本外币储蓄高达
10万亿元人民币，国家外汇储备为2864。亿美元,每年吸引外资在500亿美元
左右。但银行总体上出现存差，资本的利用率不高，资本的产出率也不高。
加上劳动力的无限供给，应该说，进一步提高经济增长速度的空间是存在的。

3.健全劳动力市场体系和社会服务体系

当前，在劳动力市场上，一些行业仍然程度不同地存在市场垄断现象，一些
地区也存在地方保护主义，农村劳动力在城镇就业面临着户籍、子女上学、
社会保障等多方面的障碍和不平等的待遇，妨碍了劳动力的自由流动和平等
竞争。因此，必须进一步加快劳动力市场建设，建立有序竞争的就业机制，
取消对劳动力流动和城市企业雇用外地劳动力的直接与隐性限制，形成全社
会劳动力自由选择，充分竞争，人尽其才的就业格局。

在充分发挥市场作用的同时，各级政府要充分重视就业问题，坚持解决就业
与发展经济并重，建立就业的社会服务体系，比如建立就业信息网，通过电
视、网络、纸公布就业信息，为申请就业者提供信息和咨询服务。规范发展
就业中介机构，提供高质量的就业中介服务。有条件的地方，设立就业援助
基金，为长期失业者和低技能失业者提供必要的就业培训，增强失业者的就
业能力。

4.大力发展第三产业、中小企业和民营企业

我国第三产业的发展水平落后于工业化的进程，存在很大的发展潜力。在GDP
的构成中，第三产业所占比重还不到35%，远低于世界的平均水平。第三产业
中金融、保险等新兴服务业从业人员少,现代物流、信息中介等生产服务业从
业人员少。因此，必须积极推进专业化和社会化服务体系的发展,提高现代服
务业和生产性服务业对工业化的支撑和推进作用。与此同时积极发展旨在提
高人们生活质量的旅游、教育、健康、环保、文化、家政等新型服务业，不
断提高服务业容纳就业的能力。发展第三产业的巨大潜力还在于推进城镇化
进程。使城镇化与农村劳动力转移和服务业的发展相互促进。

发展中小企业是扩大就业的有效途径，也是各国的成功经验。现阶段关键的
问题是要为中小企业的创业提供必要的条件，放宽限制，简化手续，减轻负
担，提供有效的融资渠道。同时为中小企业的发展创造公平的竞争环境。对
新创立的中小企业，假如新增就业达到一定的规模，在给定的期限内减免所
得税、营业税。各地根据本地实际制定就业援助计划，预算单列资金，对于
雇用下岗职工的，可给予贷款担保和贴息补助等政策优惠。对非公经济的发
展，要彻底消除行业准入限制和所有制歧视，使这些企业成为吸纳就业的重
要渠道。在当前，不仅要制定鼓励中小企业、民营企业创业和扩大就业的各
项政策，更重要的是把已有的政策落到实处。

5.大力发展教育加大人力资本投资

发展教育，是提高劳动者就业能力的根本性措施，也是提高人力资本对经济
发展贡献率的根本途径。在我国要保持基础教育、职业教育、成人教育和高
等教育的协调发展。非凡要重视农村九年义务教育，加强对劳动者的职业培
训，提高全民的基本素质和劳动者的基本技能。要像近几年增加对基础设施
建设投入一样，增加政府对基础教育的投入，非凡是农村义务教育的投入。
建立职业教育培训专门基金，用于对失业者的培训。形成人力资本积累的正
常机制。把提高劳动者就业能力与全社会人力资本的有效利用结合起来。

6.建立灵活多样的就业形式

我国的就业形式，大体上分为两类，一类是城镇有固定工作的干部、职工和
工人，无论是终身制的干部职工，还是合同制的职工、工人，雇主和雇员之
间关系稳定，全时就业，按月取酬。另一类是农村进城的农民工和城镇从事
服务业的临时工、小时工等。雇主和雇员之间没有长期正式的合同，流动性
大，稳定性差。事实上，无论是雇主还是雇员，都需要灵活多样的就业形式。
如全时和非全时、季节性与临时性就业等等。关键是要从政策上为不同就业
形式的劳动者提供保证，使之享有与稳定就业者相应的工资福利待遇和社会
保障，以消除其后顾之忧。

7.筹措社保基金，完善社保體系

建立健全同经济发展水平相适应的包括养老、失业、医疗、社会救助在内的
社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保障。也是解决就业问题
的底线。要积极筹措社保基金。对于在不同所有制、不同地区、不同规模企
业就业的各类职工，都应该创造条件，进入社保覆盖范围，企业和个人按规
定的标准缴纳社会保障金，扩大社会保障的覆盖面。现阶段，国家和地方财
政都要拨出一定的资金用于非自愿失业人员的保险和救助，促进失业人员再
就业，维护社会稳定。